La creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945, gestada durante la Segunda Guerra Mundial, y firmado su tratado fundacional cuando ésta finalizaba, iba a impulsar no solo el mantenimiento de la paz, considerada ésta como ausencia de guerra, sino la creación de condiciones de paz, entre las que muy pronto se manifestó la necesidad de garantizar el principio de que los seres humanos, sin distinción alguna deben gozar de los derechos y libertades fundamentales.
La primera manifestación a este respecto la constituyó la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General de Naciones Unidas, cuando apenas hacía tres años de la creación de la Organización, pero ya en 1951 se iba a centrar en un problema específico, que era el de la existencia de los refugiados y los problemas que suponía intentar asegurarles el ejercicio más amplio posible de los derechos y libertades fundamentales. No se trataba de un problema nuevo, como por otra parte se ponía de manifiesto en la existencia, en ese momento, de diversos instrumentos internacionales sobre la materia, pero la contienda mundial que había finalizado hacía poco tiempo, lo había vuelto a poner de actualidad.
El planteamiento de Naciones Unidas, como expresamente se señala en el preámbulo de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, elaborada a convocatoria de la Asamblea General, fue el de revisar y codificar los acuerdos internacionales anteriores referentes al estatuto de los refugiados y ampliar mediante un nuevo acuerdo la aplicación de tales instrumentos y la protección que constituyen para los refugiados. El preámbulo reconoce la necesidad de solidaridad internacional entre los Estados para alcanzar soluciones satisfactorias y pone de manifiesto el carácter social y humanitario del problema de los refugiados. Esta convención fue completada en 1967 por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados
Desgraciadamente, más de cincuenta años después de la elaboración de la Convención, el problema de los refugiados sigue estando de plena actualidad, con lo que puede deducirse que esta «condición de paz» sigue pendiente, y por tanto siguen siendo necesarias medidas para solucionarla.
Pero junto a la figura del refugiado aparece la del asilado, que aun siendo también de máxima actualidad, no ha encontrado a nivel general una regulación semejante. Ambas figuras suponen la salida de personas normalmente del país de origen, pero también del de residencia, a causa de persecuciones y serios peligros, y la búsqueda de protección y seguridad en el Estado que concede el refugio o el asilo.
Ahora bien, de los ciento cuarenta y cuatro Estados que han ratificado la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, no todos tienen el mismo potencial para conceder una protección efectiva, y por tanto no todos son iguales a la hora de ser buscados como Estados de destino, ya que en algunos de los Estados partes es precisamente donde pueden desarrollarse persecuciones, conflictos y situaciones de violaciones masivas de los derechos humanos que pongan en peligro la seguridad de sus nacionales.
Ante esta situación, los Estados que gozan de sistemas políticos democráticos estables, donde impera la ley y el respeto del derecho, donde el nivel de garantía en la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales es alto y efectivo, son especialmente atractivos como puntos de destino para asilados y refugiados, que esperan encontrar en ellos la protección y la seguridad que van buscando. Suele tratarse, también en general, de Estados con una economía desarrollada y estable, que les permite tener unos servicios sociales eficaces, que dan cobertura a la mayoría de la población, aunque no siempre es el caso.
El hecho de que la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea sean atractivos para las personas que buscan asilo y refugio obedece a esa realidad, ya que entre los objetivos fundamentales de la Unión Europea, que se encuentran expresamente recogidos en el preámbulo de su Tratado fundacional, se señalan su adhesión a los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho, su adhesión a los derechos sociales fundamentales tal y como se definen en la Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989, su deseo de acrecentar la solidaridad entre sus pueblos, dentro del respeto de su historia, de su cultura y de sus tradiciones, y de fortalecer el funcionamiento democrático y eficaz de las instituciones, con el fin de que puedan desempeñar mejor las misiones que les son encomendadas, dentro de un marco institucional único, y también, entre otros objetivos, su decisión de facilitar la libre circulación de personas, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la protección de sus pueblos, mediante el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia, de conformidad con las disposiciones del Tratado.
Es decir, si nos atenemos a los objetivos detallados en su Tratado fundacional, la Unión Europea sería un destino idóneo para las personas que buscan paz, seguridad, justicia, libertad, y que huyen de persecuciones en su país de origen o residencia. Esa situación hace que el derecho de asilo constituya una cuestión de importancia entre las que tiene actualmente incluidas en su agenda la Unión Europea, ya que el derecho de asilo o refugio, afecta tanto a la soberanía de los Estados miembros de la Unión Europea, a su control de fronteras y de personas que la cruzan, como a las competencias que esos mismos Estados miembros han atribuido a la Unión Europea, especialmente para la consecución de un espacio de libertad, seguridad y justicia, por el que los ciudadanos de la Unión Europea puedan circular sin restricciones, pero en el que también se encuentran los asilados y refugiados.
Pero a su vez la Unión Europea debe respetar las normas del Derecho Internacional, tanto consuetudinario, como convencional, y ocurre que a veces la Comunidad Europea se ha subrogado en algún Tratado si todos sus Estados miembros son partes en el mismo y así lo aceptan las otras partes en el Tratado si la materia objeto del mismo se corresponde con las competencias comunitarias. En todo caso la Unión Europea y sus Comunidades Europeas deben respetar y ayudar a cumplir a sus Estados miembros los Tratados de los que son partes.
Es precisamente sobre la regulación del asilo y refugio en la Unión Europea que trata la presente obra, a su vez la opera prima de una joven investigadora, que finalizados sus cursos de formación en postgrado, prepara ahora su Tesis Doctoral. La decisión de la profesora Fernández Arribas de abordar una cuestión tan de actualidad, y al mismo tiempo tan compleja y difícil, dice mucho tanto de su vocación por la investigación, como de sus cualidades como investigadora, que no teme afrontar difíciles retos, como el que constituye la presente obra.
Gloria Fernández Arribas debe manejar la articulación, en torno a las instituciones de asilo y refugio, de tres ordenamientos jurídicos, el internacional, el comunitario y el nacional de cada uno de los veintisiete Estados miembros, en los que, aunque los confesados objetivos de todos ellos sean coincidentes, entran luego en juego intereses estatales legítimos, pero a veces contradictorios con algunos de esos objetivos, lo que crea tensiones en su aplicación.
La profesora Fernández Arribas sale airosa de tan difícil tarea, en la que a veces, la falta de normativa, o la imprecisión de algunos aspectos de la misma, dificultan la categorización de las instituciones, con sus inevitables consecuencias negativas en la práctica. El análisis de la normativa en la materia, la bibliografía y documentación consultada, la llevan a establecer una visión crítica de la realidad comunitaria, sin dejar por ello de reconocer los avances realizados en esta materia, que suponen una interesante aportación al tema objeto de estudio. Es de esperar que esta monografía sea la primera en una fructífera carrera universitaria, tanto docente como investigadora.
Lucía Millán Moro
Sevilla, 16 de julio de 2007
ABREVIATURAS .
PRÓLOGO .
I. INTRODUCCIÓN .
II
ASILO Y REFUGIO: LA REGULACIÓN EN DERECHO INTERNACIONAL
1. EL ESTATUTO DE REFUGIADO .
2. EL DERECHO DE ASILO .
A. La regulación internacional del asilo .
B. La institución latinoamericana del asilo diplomático .
3. SITUACIONES ATÍPICAS .
4. PRINCIPIO DE NON REFOULEMENT .
5. INSTRUMENTOS DE ÁMBITO REGIONAL .
6. BREVE REFERENCIA A LA REGULACIÓN DEL ASILO Y REFUGIO EN LA LEGISLACIÓN
ESPAÑOLA .
III
ASILO Y REFUGIO EN LA UNIÓN EUROPEA: EL ESPACIO DE LIBERTAD,
SEGURIDAD Y JUSTICIA
1. ANTECEDENTES .
2. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA
A. El Título IV TCE .
a. Materias reguladas .
b. Límites .
c. Procedimiento de toma de decisiones .
d. Competencias del Tribunal de Justicia .
B. El Título VI TUE .
a. Actos jurídicos .
b. Competencias del Tribunal de Justicia .
C. La cooperación reforzada .
3. LA ESPECIAL SITUACIÓN DE REINO UNIDO, IRLANDA Y DINAMARCA .
4. SISTEMA SCHENGEN .
A. Creación y regulación del sistema Schengen .
B. La incorporación de Schengen a la Unión Europea .
a. Procedimiento .
b. Efectos jurídicos e institucionales de la incorporación .
IV
LA REGULACIÓN EN EL TCE DEL ASILO Y REFUGIO
1. ANTECEDENTES .
A. Regulación previa al Tratado de la Unión Europea .
B. La regulación del asilo en el Tratado de la Unión Europea .
2. REGULACIÓN ACTUAL: TRATADO DE ÁMSTERDAM .
A. Artículo 63.1 TCE. El derecho de asilo .
B. Artículo 63.2 TCE. Refugiados y personas desplazadas .
a. Protección temporal a personas desplazadas y protección subsidiaria.
b. Reparto de carga entre los Estados miembros .
3. LOS PROGRAMAS DE TAMPERE Y DE LA HAYA .
4. LA CUESTIÓN DEL ASILO A LOS NACIONALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS .
A. Antecedentes .
B. El Protocolo sobre el asilo a los nacionales de los Estados miembros de
la Unión Europea .
V
ASILO Y REFUGIO EN LA UNIÓN EUROPEA: LA NORMATIVA DE DESARROLLO
1. Definición del concepto de refugiado .
2. Normativa de desarrollo del artículo 63.1 a) TCE. Determinación del Estado
responsable del examen de una solicitud de asilo .
3. Normativa del desarrollo del artículo 63.1 a). El Eurodac. .
4. Normativa de desarrollo del artículo 63.1 b). Normas mínimas para la acogi-
da de solicitantes de asilo .
5. Normativa de desarrollo del artículo 63.1 c) y 2 a) TCE. Estatuto de los
beneficiarios de protección internacional .
6. Normativa de desarrollo del artículo 63.1 d) TCE. Armonización de proce-
dimientos .
7. Normativa de desarrollo del artículo 63.2 TCE . Protección temporal en caso
de afluencia masiva de desplazados .
8. Normativa de desarrollo del artículo 63.2 b) TCE. El Fondo Europeo para los
Refugiados .
VI
ASILO Y REFUGIO EN EL FALLIDO TRATADO CONSTITUCIONAL Y EN LOS FUTUROS
TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA Y TRATADO SOBRE EL FUNCIONAMIENTO
DE LA UNIÓN EUROPEA
1. EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA .
2. EL ASILO Y REFUGIO .
3. LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN .
VII. CONCLUSIONES .
VIII. BIBLIOGRAFÍA .
