I.1. DIVERSIDAD CONCEPTUAL Y TERMINOLÓGICA
A pesar de la centralidad del tema, existe una enorme confusión en torno a la caracterización, significado y alcance del fenómeno de los Estados en crisis. Por de pronto se utilizan expresiones muy diversas con significados próximos o semejantes, pero no siempre idénticos, para designarlos: «failed States» que se suele traducir como Estados «fallidos» o «fracasados»; Estados «colapsados»; desintegración de las estructuras del Estado (Comité Internacional de la Cruz Roja); Estados «desestructurados» (Thürer); sociedades menos favorecidas (Rawls); Estados «frágiles».
La denominación más extendida es la de «failed States», de origen estadounidense. Al parecer, se utilizó por primera vez en el artículo de Gerard B. Helman y Steven R. Ratner, en Foreign Policy, en 1992, al que nos referíamos al principio 1. A partir de ese momento ha alcanzado un gran éxito y popularidad en la literatura internacional 2. Boutros Ghali la adoptó para describir el contexto en el que se desarrollaron las operaciones de mantenimiento de la paz llevadas a cabo durante su mandato. En esos escenarios, en lo que ha dado en llamarse «Estados fallidos» («Failed State», en el original), se habría producido una redefinición del papel de la Organización en el ámbito de las operaciones de mantenimiento de la paz. Estas no sólo habrían incrementado notablemente su número, sino que además serían cualitativamente distintas respecto de las del período anterior (durante la Guerra Fría). En ellas las Naciones Unidas habrían asumido funciones sin precedentes (Puesta en marcha de complejos acuerdos de paz, en los casos de Angola y Mozambique; protección de los envíos de ayuda humanitaria en Somalia; organización de elecciones libres, en Camboya; y mantenimiento de un ambiente estable que asegurase la transición pacífica a la democracia, en Haití). De ahí que se hable de «segunda generación» de operaciones de mantenimiento de la paz. Como características de los Estados fallidos señala, sobre la base de la experiencia de los cascos azules en esas situaciones, la total ausencia de autoridad gubernamental; policía y sistema judicial colapsados; infraestructuras destruidas; asesinatos en masa, refugiados y desplazados, bandolerismo generalizado, crímenes contra la humanidad (Somalia, Liberia, antigua Yugoslavia); desaparición de cualquier ejército regular; y el hecho de que la población civil se convierta en el principal objetivo de la guerra 3. «Failed States» es también la expresión adoptada en el Índice de Estados Fallidos que elaboran anualmente desde 2005 el Fondo para la Paz (The Fund for Peace, una organización independiente norteamericana) y Foreign Policy.
El concepto de Estados «colapsados» («collapsed States») fue introducido por Zartman en 1995 4. Varias publicaciones posteriores utilizaron los términos Estados «fallidos» y Estados «colapsados» como intercambiables. Sin embargo, en rigor los Estados colapsados, como ha puesto de relieve Robert Rotberg, serían la manifestación extrema del fracaso del Estado. Este sería un proceso multidimensional a largo plazo cuyo punto final sería el colapso del Estado.
Rotberg sostiene que los Estados existen para proporcionar una serie de bienes políticos (political goods) a los habitantes de sus territorios. Y es su desempeño, en lo que respecta al nivel de provisión eficaz de los bienes políticos más fundamentales, lo que distingue a los Estados fuertes de los débiles y a estos últimos de los fallidos y colapsados. Los bienes políticos serían aquellas demandas «que los ciudadanos hicieron en su día a los soberanos y hacen ahora a los Estados». En su conjunto «satisfacen el contrato social entre gobernantes y gobernados».
Rotberg establece una jerarquía de bienes políticos encabezada por la seguridad. Aunque habla de «seguridad humana», la seguridad a la que se refiere no es la seguridad humana, sino algo mucho más restringido: la seguridad exterior e interior del Estado y la seguridad frente a la violencia criminal y política ejercida por agentes distintos del Estado, esto es, la protección frente al temor, mientras que como luego veremos la seguridad humana incluye también la protección frente a las necesidades básicas. Para él la primera función del Estado es proporcionar este bien político de la seguridad. Otros bienes políticos clave serían el Estado de Derecho y las libertades políticas y civiles. Y por último incluye otros bienes típicamente suministrados por los Estados y esperados por sus ciudadanos (aunque son posibles las formas privadas de los mismos): atención médica, instalaciones educativas, e infraestructuras físicas y sociales.
Los Estados fuertes tendrían un buen desempeño en todos estos ámbitos. No así los Estados débiles que «satisfacen expectativas en algunas áreas y cumplen mal en otras». Cuanto peor sea el desempeño de los Estados débiles, criterio por criterio, más débiles se volverán y esa debilidad tenderá cada vez más a convertirse en fracaso. De ahí la subcategoría de la debilidad que se denomina «en vía de fracaso» (failing). Y si este proceso no se detiene, los Estados en vía de fracaso pueden convertirse en Estados fallidos. Los Estados fallidos se caracterizarían por altos niveles de violencia interna, si bien no sería la intensidad absoluta de la violencia lo que identificaría a un Estado fracasado, sino el carácter duradero de la misma. También se caracterizarían por las instituciones defectuosas, las infraestructuras deterioradas o destruidas, las graves deficiencias de los servicios públicos, corrupción, bajo producto interior bruto y pérdida de la legitimidad del Estado, entre otras. Ahora bien, para Rotberg el fracaso de un Estado no es una situación estática, sino dinámica, a partir de la cual se puede evolucionar hacia la recuperación (hacia la debilidad) o bien hacia el colapso del Estado.
Y así, un Estado colapsado (collapsed State) sería «una versión extrema y poco común del Estado fracasado (failed State) [...] Un Estado colapsado presenta un vacío de autoridad. Es una mera expresión geográfica». Somalia sería la muestra actual de Estado colapsado. Rotberg cita también otros países que en algún momento habrían sido Estados colapsados, pero que después habrían logrado salir de esa situación, convirtiéndose en Estados débiles (Líbano, Nigeria y Takijistán) o en Estados fracasados, pero no colapsados (Afganistán y Sierra Leona, a partir del 2002). Le parece especialmente instructiva la experiencia del Líbano, donde tras el alto al fuego de 1990 y el logro, a través de la mediación internacional, de un nuevo compromiso político, el Estado pudo ser reconstruido lentamente y recuperarse como un Estado en funcionamiento 5. Sin perjuicio de lo señalado por Rotberg, hay que tener en cuenta que el conflicto del verano del 2006 supuso un retroceso en gran parte de los avances logrados desde que acabó la guerra civil en 1990, contribuyendo a «anular casi dos décadas de avances económicos y políticos». Después de que Hezbolá secuestrara a dos soldados israelíes en julio de 2006, el sur del Líbano sufrió un mes de bombardeos aéreos que provocaron más de 700.000 refugiados y daños en las infraestructuras por un valor aproximado de 2.800 millones de dólares. Esto hizo que el Líbano fuera el país que sufrió la caída más acentuada (casi 12 puntos) en el Índice de Estados fallidos de 2007, hasta quedarse en un puesto sólo ligeramente superior al de Liberia 6.
Por su parte, el Comité Internacional de la Cruz Roja en el documento titulado «Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado» 7 (1998), caracterizaba esta desintegración como aquella situación en la que el Estado pierde su tercer elemento constitutivo según la concepción clásica, o sea un Gobierno que garantice un control efectivo. Aunque el Estado no desaparece físicamente, llega a perder la capacidad de desempeñar las funciones normales de gobierno. En la misma línea Thürer, en su artículo publicado en la Revista Internacional de la Cruz Roja en 1999, prefiere hablar de «Estado desestructurado» para referirse a los failed States, pues sostiene que el término «fracasado» es demasiado amplio, ya que, en el extremo opuesto, también el Estado agresivo, arbitrario, tiránico o totalitario debería ser igualmente considerado como fracasado 8. Esta precisión es importante pues marca la diferencia entre Estado desestructurado y lo que habitualmente se denominan rogue States.
Ese mismo año se publica El Derecho de gentes donde Rawls se ocupa de los conocidos como Estados fallidos, aunque sin utilizar esa expresión, sino designándolos como «sociedades menos favorecidas» (burdened societies), sociedades afectadas o lastradas por condiciones desfavorables 9. Las caracteriza como «aquellas sociedades cuyas circunstancias históricas, sociales y económicas les dificultan o imposibilitan alcanzar un régimen bien ordenado, liberal o jerárquico» 10. A diferencia de los Estados proscritos, no serían agresivas ni expansivas, pero «carecen de las tradiciones políticas y culturales, el capital humano, la tecnología y los recursos necesarios para ser bien ordenadas» 11.
Para Rawls el problema de las sociedades menos favorecidas es principalmente de cultura política y social y no tanto de escasez de recursos. Los elementos determinantes de la suerte de un país serían su cultura política; las tradiciones religiosas, filosóficas y morales que sustentan la estructura básica de sus instituciones políticas y sociales; así como las virtudes cívicas y políticas de sus miembros (probidad, laboriosidad, talento cooperativo, capacidad de innovación). Rawls llama la atención sobre el hecho de que no todas las sociedades desfavorecidas son pobres, del mismo modo que no todas las sociedades bien ordenadas son ricas. Una sociedad con pocos recursos naturales y económicos puede ser bien ordenada. Estas afirmaciones de Rawls exigen ciertas matizaciones. Es cierto que la abundancia de recursos naturales es compatible con el fracaso del Estado. Es más, como luego veremos, en determinadas circunstancias es un factor que incrementa el riesgo de descomposición del Estado, en virtud de lo que se conoce como la «maldición de los recursos». Pero no es menos cierto que el subdesarrollo y por tanto la pobreza, que a menudo, coexisten también con la abundancia de recursos, se encuentran entre los principales factores que pueden contribuir al proceso de desintegración de un Estado. Entiendo que esta segunda dimensión del problema no es suficientemente destacada por Rawls.
TABLA DE SIGLAS
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I
APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE ESTADOS EN CRISIS
I.1. Diversidad conceptual y terminológica
I.2. Descomposición institucional y quiebra de la legitimidad
I.3. Ineficacia del Estado, anomia e inseguridad humana
I.3.1. Los conflictos en los Estados fallidos. Las emergencias políticas complejas y la economía política de guerra
I.3.2. La «privatización» de la seguridad
I.4. Seguridad humana y Estados fallidos
CAPÍTULO II
CONSECUENCIAS INTERNACIONALES
II.1. Implicaciones humanitarias
II.1.1. El renovado interés por el Derecho Internacional humanitario
II.1.2. El auge de la acción humanitaria y sus dificultades
II.1.3. Segunda generación de operaciones de mantenimiento de la paz
II.1.4. A vueltas con la intervención humanitaria
II.1.4.1. La reapertura del debate sobre la intervención humanitaria en la post-Guerra Fría
II.1.4.2. El Informe sobre La responsabilidad de proteger
II.2. Desarrollo y Estados frágiles: El enfoque de la gobernanza. Subdesarrollo y conflicto
II.3. Estados frágiles: ¿amenaza para la paz y la seguridad internacionales?
II.4. Críticas a la noción de fracaso del Estado
CAPÍTULO III
CAUSAS DEL «FRACASO» DE LOS ESTADOS
III.1. El nuevo barbarismo
III.2. El nacionalismo explicativo
III.3. Subdesarrollo y debilidad del Estado: la compleja interacción entre factores sistémicos y dinámicas internas
III.3.1. La pesada herencia del colonialismo
III.3.2. La Guerra Fría, la economía del desarrollo y el proceso de formación extrovertida de los Estados
III.3.3. Los Planes de Ajuste Estructural y las políticas económicas neoliberales
III.3.4. Inseguridad económica y conflictos en la era global
III.3.5. La maldición de los recursos
CAPÍTULO IV
ESTADOS EN CRISIS: ¿QUÉ HACER?
IV.1. Sobre la necesidad del Estado
IV.2. La importancia de la prevención
IV.2.1. Prevención y consolidación de la paz
IV.2.2. Las dificultades de la prevención
IV.2.3. Prevención operativa y estructural
IV.2.4. Prevención sistémica
IV.3. Reconstrucción del Estado versus estabilización
IV. 3.1. El problema de la doble legitimidad
IV. 3.2. Secuencia temporal y enfoque integrado
IV. 3.3. Contextos de reconstrucción del Estado
IV. 3.4. De la violencia al monopolio legítimo de la fuerza
IV. 3.5. El desafío de la democratización
IV. 3.6. Justicia transicional y reconciliación nacional
IV. 3.7. Desarrollo humano y reconstrucción del Estado
