La aparición en 1975 de la primera Agencia de las entonces Comunidades Europeas (CEDEFOP) abrió un camino por el que han ido surgiendo otras veinticinco 1 más en lo que se ha denominado el primer pilar, el comunitario, de la Unión Europea (UE). El número de Agencias existentes en la actualidad, la entrada en vigor en diciembre de 2009 del Tratado de Lisboa, el funcionamiento efectivo desde 2011 de las primeras Agencias reguladoras europeas de los servicios de red (en telecomunicaciones y energía) y la ausencia de una monografía española sobre el tema son las razones de la publicación de este libro.
La rápida proliferación de las que la Comisión ha denominado Agencias «reguladoras» de la UE en las pasadas décadas marca una novedad institucional en el desarrollo del Poder ejecutivo de la UE que ha sido señalado por la doctrina europea, aunque no tanto por la española que ha dedicado escasa atención mono¬gráfica a dichas Agencias reguladoras europeas. La creación de las Agencias de la UE se considera parte de la nueva gobernanza europea y, por ello, objeto de atención de la literatura especializada que trata de desentrañar las causas de la formidable expansión de las Agencias. El proceso de «agencificación» europea refleja una tendencia que ya se había puesto de manifiesto con una cierta antelación en el interior de los Estados miembros de la UE y que tenía su antecedente, ya mucho más lejano en el tiempo, en las Independent Regulatory Commissions estadounidenses. De ahí, que en este libro comencemos explicando el proceso de formación de las Comisiones, Organismos o Agencias Reguladoras en los sistemas constitucionales estadounidense y europeos.
Por otro lado, esa «agencificación» es parte, también, de un proceso general de cambio hacia un Estado regulador que surge en el último cuarto del siglo XX y que se consolida en este XXI. El Estado deja de gestionar directamente la gran mayoría de actividades económicas para limitarse a poner reglas de funcionamiento, organización y fiscalización de la prestación de los antiguos servicios públicos y de las actividades económicas, pasando de propietario-gestor a arbitro, para lo que se necesita un nuevo aparato administrativo, más técnico e independiente. Las Agencias, Comisiones u Organismos reguladores forman parte de la nueva Constitución material de los Estados reguladores europeos que se establece a partir de los años 80 del siglo anterior y que es un precipitado del neoliberalismo y de la consiguiente crisis del Estado social, con su resultante final de liberalización y privatización.
En el fenómeno del crecimiento del número de Agencias de la UE intervienen, por supuesto, factores endógenos, como es la crisis profunda que se produce con la Comisión Santer, que refuerza a los euroescépticos y que obliga a que, en la paradoja de la necesidad de aumentar el poder ejecutivo y del rechazo al crecimiento de la Comisión, ésta opte, aunque con contradicciones internas, por establecer Agencias más o menos independientes que permitan ampliar la capacidad ejecutiva de las Comunidades y, a su vez, descargar a la Comisión de actividades altamente tecnificadas. El principio básico por el que se rige la Comisión es la continua ampliación de poderes comunitarios, una europeización de los poderes. Esto sería preferible conseguirlo directamente, pero los Estados son reacios a conceder nuevos poderes a la Comisión. Por ello, si la Comisión no puede seguir su camino preferido, opta por una europeización de los poderes a través del establecimiento de Agencias. Los Estados son mucho menos reticentes a la concesión de poderes a las Agencias que a la Comisión, ya que van a tener una participación mayoritaria en el Consejo de Administración de aquellas, que, a su vez, suele elegir al Director Ejecutivo de las mismas. Las Agencias, por otra parte, son organismos comunitarios descentralizados geográficamente, por lo que obtener la sede de una Agencia se percibe como un triunfo nacional. Esto explica, en esas contradicciones de las que hablaba antes, que la Comisión opte por las Agencias pero, a la vez, mantenga la denominada doctrina Meroni, basada en sentencias de 1958, por la que no cabe una delegación de poderes discrecionales desde la Comisión a las Agencias.
I. INTRODUCCION
II. LAS AGENCIAS O COMISIONES REGULADORAS EN EL DERECHO COMPARADO
II.1. Las Agencias independientes en el constitucionalismo comparado
II.2. Las razones que aconsejan la creación de Agencias independientes
II.3. Los problemas constitucionales de las Agencias independientes
III. RELACION Y BREVE DESCRIPCION DE LAS 25 AGENCIAS REGULADORAS DE LA UE
III.1. Relación de Agencias reguladoras de la UE (1975-2011)
III.2. Breve descripción de las Agencias reguladoras de la UE
IV. LAS AGENCIAS REGULADORAS DE LA UE
IV.1. Las dificultades para una definición de las Agencias reguladoras de la UE
IV.2. La aparición de las Agencias reguladoras: las tres generaciones y los documentos de la Comisión de encuadramiento de las Agencias
IV.3. Las ventajas específicas en la UE de la creación de Agencias independientes
IV.4. Clasificación de las Agencias comunitarias
IV.5. El estatuto jurídico de las Agencias reguladoras: base jurídica, procedimiento de creación, sede, régimen lingüístico y mandato temporal de las Agencias
IV.6. La independencia de las Agencias reguladoras
IV.7. La organización de las Agencias reguladoras
IV.7.1. El Consejo de Administración
IV.7.2. El Director Ejecutivo y el personal de las Agencias
IV.7.3. El Comité Ejecutivo
IV.7.4. Los Comités de expertos, técnicos o científicos
IV.8. Los poderes de las Agencias reguladoras: la controvertida aplicación de la doctrina «Meroni»
IV.9. Objetivos y tareas de las Agencias reguladoras: los programas de trabajo
IV.10. Financiación y régimen presupuestario de las Agencias reguladoras
IV.11. La participación en el procedimiento de las Agencias reguladoras
IV.12. La transparencia en la actuación de las Agencias reguladoras
IV.13. El control de las Agencias reguladoras.
IV.13.1. Control por la opinión pública
IV.13.2. Control por la Comisión
IV.13.3. Control por el Parlamento
IV.13.4. Control por el Consejo y por los Estados.
IV.13.5. Control por otras instituciones.
IV.13.6. Control judicial.
V. LA APARICION EN 2009 DE AGENCIAS REGULADORAS DE LA UE EN LOS GRANDES SERVICIOS DE RED
V.1. La necesidad de Agencias reguladoras en los servicios de red
V.2. Las razones de la ausencia hasta 2009 de Agencias reguladoras de los servicios de red en la UE
V.3. El BEREC y la Oficina del BEREC como organismo coordinador de Reguladores en materia de telecomunicaciones (2009)
V.4. La Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) como Agencia reguladora de la energía (2009)
VI. LA CREACIÓN DE AUTORIDADES DE SUPERVISIÓN EN MATERIA FINANCIERA (2010)
VII. CONCLUSIONES
VIII. BIBLIOGRAFIA
Lista de cuadros
III.1. Cuadro I: Relación de Agencias reguladoras (Reglamento de creación y sede)
IV.6. Cuadro II: Índice de independencia formal de las Agencias reguladoras
IV.7.1. Cuadro III: Composición de los Consejos de Administración de las Agencias reguladoras.
IV.7.2. Cuadro IV: Forma de nombramiento y cese de los directores ejecutivos de las Agencias reguladoras.
